ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΗ
Αθήνα, 22 Μαΐου 2017
ΔΕΛΤΙΟ ΤΥΠΟΥ
Oμιλία του Αναπληρωτή Υπουργού Προστασίας του Πολίτη Νίκου Τόσκα με τίτλο “Η Διαχείριση των Μεταναστευτικών Ροών και οι Προκλήσεις Ασφάλειας και Αλληλεγγύης για την Ε.Ε”, στη διάρκεια του συνεδρίου "Τα Όρια της Ευρώπης: Ασφάλεια, Μετανάστευση, Ανθρώπινα Δικαιώματα" το οποίο συνδιοργανώνουν το Ινστιτούτο Δημοκρατίας Κωνσταντίνος Καραμανλής, το Ίδρυμα Hanns-Seidel και η Südosteuropa-Gesellschaft.
“Τα τελευταία χρόνια η έννοια της ασφάλειας αλλάζει συνεχώς και με δυναμικό τρόπο με δύο κύριες διαστάσεις να καθορίζουν αυτή την αλλαγή:
(α) η διεύρυνση της έννοιας με την ενσωμάτωση των νέων απειλών, όπως η υποβάθμιση του περιβάλλοντος, οι μεταναστευτικές ροές, η φτώχια και ο κοινωνικός αποκλεισμός, η ριζοσπαστικοποίηση και ο ακραίος εθνικισμός κ.ά. και
(β) η εμβάθυνση της έννοιας με την ενσωμάτωση των ατόμων και των μη κρατικών δρώντων ως "αντικειμένων αναφοράς της ασφάλειας" ( referent objects of security ). Το περιβάλλον, η μετανάστευση, η φτώχια, ο κοινωνικός αποκλεισμός, ο ακραίος εθνικισμός στρέφουν το ενδιαφέρον από τις εξωτερικές απειλές στις εσωτερικές, με μία σειρά μελετητών να ασχολείται με τη νέα τυπολογία τους. Βεβαίως ππό το 2004, όταν μία ομάδα εργασίας υπό την καθηγήτρια Marie Kaldor είχε παρουσιάσει το στρατηγικό κείμενο με τον τίτλο “Ένα Δόγμα Ανθρώπινης Ασφάλειας για την Ευρώπη”, έχουν αλλάξει πάρα πολλά πράγματα. Κυρίως όμως έχει αλλάξει ο τρόπος με τον οποίο η Ευρώπη προσεγγίζει την έννοια της ασφάλειας, ειδικότερα μετά την υιοθέτηση της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής Εσωτερικής Ασφάλειας το 2010.
Η πρόσφατη προσφυγική/μεταναστευτική κρίση επέφερε κραδασμούς στο ευρωπαϊκό μοντέλο ασφάλειας ενώ η διαχείριση των συνόρων (η οποία είναι στενά συνυφασμένη με την εξωτερική απειλή και την εθνική ασφάλεια) έφερε στην επιφάνεια τη διακυβερνητική λειτουργία στον τομέα της ασφάλειας, ειδικότερα όταν αυτή αφορά τον στενό πυρήνα της εθνικής κυριαρχίας. Πράγματι, τα σύνορα και ειδικότερα η σύνδεσή τους με την κρατική κυριαρχία κατέστη ο βασικός τρόπος πρόσληψης από τα ευρωπαϊκά κράτη των επιπτώσεων ασφάλειας που είχε η μεταναστευτική/προσφυγική κρίση.
Είναι βεβαίως γενικά αποδεκτό ότι οι αυξημένες μεταναστευτικές ροές επηρεάζουν την ικανότητα των κρατών να διατηρήσουν την κυριαρχία τους σε μία σειρά από τομείς- πλήττοντας με αυτό τον τρόπο την ίδια τη βάση της ασφάλειάς τους. Έτσι η μεταναστευτική-προσφυγική κρίση αμφισβήτησε την έννοια της εδαφικής κρατικής κυριαρχίας, ως μία δομημένη οντότητα με έναν ενιαίο πληθυσμό και ένα οριοθετημένο από σύνορα έδαφος. Σύμφωνα με αυτή την πρόσληψη η μαζική μετακίνηση πληθυσμών έθεσε σε αμφισβήτηση τα παραδοσιακά μοντέλα εθνικής ασφάλειας, μέσω των οποίων παραδοσιακά ορίζονταν και οριοθετούνταν τα εθνικά συμφέροντα.
Η Καινοτομία της Ανθρώπινης Ασφάλειας
Η έννοια της ασφάλειας έχει αλλάξει ριζικά τις τελευταίες δεκαετίες και οι επιπτώσεις σύνθετων και παγκοσμιοποιημένων ζητημάτων, όπως η μετανάστευση μετρώνται σε πολλά επίπεδα: διεθνές, περιφερειακό, εθνικό, κοινωνικό, τοπικό και ανθρώπινο.
Είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι α νάμεσα στα δύο, περισσότερο διαδεδομένα, επίπεδα ανάλυσης της ασφάλειας: την εθνική και την εσωτερική, υπάρχουν μερικές κατηγορίες ανθρώπων που δεν μπορούν να βρουν προστασία. Είναι οι άνθρωποι που δεν έχουν την υπηκοότητα του κράτους που βρίσκονται, είναι οι λεγόμενοι «μη πολίτες» ( non citizens ). Οι παράτυποι μετανάστες, οι αιτούντες άσυλο, οι βιαίως εκτοπισμένοι, αλλά και τα θύματα εμπορίας και διακίνησης ανθρώπων, δηλαδή οι πλέον ευάλωτες ομάδες του πληθυσμού είτε είναι «αόρατοι», όπως τα θύματα της εμπορίας και της διακίνησης, είτε θεωρούνται ως απειλές για τα κρατοκεντρικά παραδείγματα ασφάλειας. Το αποτέλεσμα αυτής της διπλής διαδικασίας αποκλεισμού από την προστασία της ασφάλειας είναι η εγκατάλειψη αυτών των ανθρώπων σε μία «μαύρη τρύπα» ανασφάλειας ανάμεσα στα δύο επίπεδα.
Η ασφάλεια του ατόμου, είναι πράγματι η καινοτομία που εισάγει η έννοια της ανθρώπινης ασφάλειας. Έτσι ο άνθρωπος αναδεικνύεται σε σημαντικό αντικείμενο ασφάλειας, χωρίς όμως να υποκαθιστά το κράτος και τους διεθνείς θεσμούς ασφάλειας, οι οποίοι παραμένουν οι κυρίαρχοι φορείς παροχής ασφάλειας. Ειδικότερα ο Ο.Η.Ε. εστιάζει σε επτά τομείς της ανθρώπινης ασφάλειας: οικονομική ασφάλεια, ασφάλεια υγείας, ασφάλεια τροφίμων, περιβαλλοντική ασφάλεια, προσωπική ασφάλεια, κοινοτική ασφάλεια και πολιτική ασφάλεια. Η "οικονομική ασφάλεια" αναφέρεται στην απασχόληση και στην διασφάλιση ενός στοιχειώδους εισοδήματος για τον κάθε πολίτη. Η "ασφάλεια τροφίμων" εστιάζει στη δυνατότητα των ανθρώπων να έχουν απρόσκοπτή και συνεχή πρόσβαση στην τροφή. Η "ασφάλεια υγείας" αφορά την προστασία από τις ασθένειες και την πρόσβαση στην φαρμακευτική αγωγή. Η "περιβαλλοντική ασφάλεια" είναι η προστασία από τις επιπτώσεις της υποβάθμισης του περιβάλλοντος. Η "προσωπική ασφάλεια" περιλαμβάνει την προστασία από την άμεση φυσική βία. Η "κοινοτική ασφάλεια" αφορά στην προστασία από την απειλή που προκύπτει από τη συμμετοχή ενός ατόμου σε μία ομάδα ή κοινότητα (εθνική, θρησκευτική κτλ.). Τέλος, η "πολιτική ασφάλεια" αναφέρεται στην προστασία των θεμελιακών ελευθεριών και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.
Η Ευρωπαϊκή Αντίληψη για την Ασφάλεια
Η Ε.Ε. είναι φανερά ένας ασυνήθιστος και ιδιαίτερος δρών στην παγκόσμια σκηνή. Από τη μία πλευρά στερείται της παραδοσιακής μορφής κυριαρχίας που απολαμβάνουν τα έθνη-κράτη, ενώ από την άλλη είναι κάτι ευρύτερο και περισσότερο πολιτικό από έναν διεθνή οργανισμό. Ο sui generis χαρακτήρας της έχει τροφοδοτήσει μια μεγάλη συζήτηση γύρω από τον τρόπο με τον οποίο μπορούμε να προσδιορίσουμε την Ε.Ε. ως διεθνή δρώντα στο πλαίσιο του συστήματος ισχύος.
Η Ένωση, ως διεθνής παίκτης, αναπτύχθηκε μη ισορροπημένα, με αποτέλεσμα οι δυνατότητες και οι αρμοδιότητές της στους τομείς του εξωτερικού εμπορίου και της οικονομικής πολιτικής να έρχονται σε αντιδιαστολή με τις περιορισμένες πολιτικές και κυρίως στρατιωτικές δυνατότητές της για τη διαχείριση των κρίσεων. Βεβαίως, σύμφωνα με πολλούς αναλυτές, η Ε.Ε. αντιπροσωπεύει στη σημερινή παγκόσμια σκακιέρα έναν πιο επιτυχημένο διεθνή δρώντα από τις παραδοσιακές μεγάλες δυνάμεις. Αυτή η προσέγγιση τονίζει την ανάγκη θετικής αντιμετώπιση των διεθνών υποθέσεων στο πλαίσιο της ειρήνης, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, των κανόνων δικαίου και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων που θεωρούνται ως οι θεμελιακές νόρμες της Ε.Ε.
Κατά συνέπεια, η ευρωπαϊκή προσέγγιση στην ασφάλεια χαρακτηρίζεται από μία ευρεία, πολύπλευρη και "ολιστική" αντίληψη της ασφάλειας, η οποία βασίζεται στην αλληλεξάρτηση ανάμεσα σε όλες τις διαστάσεις της καθώς και από την ανάγκη για τον καθορισμό στόχων και την αξιοποίηση μέσων σε όλους αυτούς τους τομείς. Αυτή η προσέγγιση στην ασφάλεια είναι το αποτέλεσμα του τρόπου με τον οποίο η Ε.Ε. αντιλαμβάνεται την ισχύ της: ένας sui generis παγκόσμιος δρών, ο οποίος εμπνέεται όχι μόνο από υλικά συμφέροντα, αλλά και από κανόνες και ιδέες και προσπαθεί να επηρεάσει το διεθνές σύστημα και το περιβάλλον ασφαλείας μακροπρόθεσμα ενισχύοντας τις πολυμερείς μεθόδους και χρησιμοποιώντας οικονομική, διπλωματική και ιδεολογική/νομιμοποιητική ισχύ.
Για την επίτευξη των στόχων της η Ε.Ε. εστιάζει στην αξιοποίηση και μη παραδοσιακών μέσων όπως η ενσωμάτωση διαφορετικών δομών εξωτερικής πολιτικής και σχέσεων που απαντούν στις διαφορετικές διαστάσεις της ασφάλειας και περιλαμβάνουν το εξωτερικό εμπόριο, την αναπτυξιακή συνεργασία, τη διεθνή περιβαλλοντική πολιτική, τη διεθνή αστυνομική συνεργασία, την πολιτική για τη μετανάστευση, την εξωτερική πολιτική και τα πολιτικό- στρατιωτικά μέσα.
Αυτός ο "ευρωπαϊκός τρόπος" για την επίτευξη της ασφάλειας θέτει ως προτεραιότητα την ενεργή πρόληψη των συγκρούσεων και της αστάθειας (αντί της παρέμβασης μετά την εμφάνιση και την κλιμάκωση μιας κρίσης), βασίζεται σε μια θετική πρόσληψη που στοχεύει την προώθηση των παγκόσμιων δημόσιων αγαθών μέσω της παγκόσμιας διακυβέρνησης (αντί της εξισορρόπησης των εξωτερικών απειλών) και στην εμπέδωση και ενίσχυση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων τόσο εντός της ΕΕ όσο και παγκοσμίως.
Η Διαχείριση της Μεταναστευτικής Κρίσης από την Ε.Ε.
Οι φράκτες και τα τείχη δεν μπορούν να σταματήσουν τις ροές των εξαναγκαστικά μετακινούμενων, μπορούν να τις περιορίσουν βραχυπρόθεσμα, άλλωστε αυτό μας έχει δείξει η εξέλιξη των πιέσεων στη Μεσόγειο από το 2002 όταν και γίνεται η κύρια πηγή εισόδου παράτυπων μεταναστών στα εξωτερικά σύνορα της Ε.Ε. Αυτό όμως δεν σημαίνει πως πρέπει και μπορεί η Ευρώπη να ακολουθήσει μία πολιτική "ανοικτών" ή "ρευστών" συνόρων.
Η Ε.Ε. έχει ως βασικό στόχο της να διαφυλάξει τα εξωτερικά της σύνορα και αυτό το κάνει μέσα από τρεις βασικές επιλογές: (α) πιέζοντας τα κράτη-μέλη να εντατικοποιήσουν τους ελέγχους, (β) προωθώντας την ευρωπαϊκή συνοριοφυλακή και ακτοφυλακή και (γ) εντάσσοντας τις "Τρίτες Χώρες" και κυρίως την Τουρκία στη διαδικασία ελέγχου και ταυτοποιήσεων. Παράλληλα εκτιμά ότι εάν δεν διασφαλιστούν τα εξωτερικά σύνορα δεν θα μπορέσει να λειτουργήσει στην πράξη το καθεστώς της ζώνης Σένγκεν.
Ποια ήταν τα προβλήματα που δυσχέραναν τη διαχείριση της κρίσης από την Ε.Ε.;
Δεν υπάρχει μοναδική αλήθεια και απάντηση σε αυτό το βασικό ερώτημα, υπάρχουν πολλοί και διαφορετικοί παράγοντες:
1. Η κρίση βρήκε το ζήτημα της αλληλεγγύης μεταξύ των ευρωπαϊκών κρατών στο χαμηλότερο δυνατό επίπεδο
2. Υπήρξε απουσία ενιαίας καθοδήγησης από τους θεσμούς της Ε.Ε.
3. Το βάρος των πιέσεων ήταν ανισομερές για τα κράτη-μέλη
4. Υπάρχουν σημαντικές διαφοροποιήσεις στον τρόπο που τα κράτη-μέλη και οι κοινωνίες τους προσέγγισαν και συνεχίζουν να προσεγγίζουν την μεταναστευτική κρίση και τις επιπτώσεις της στην εθνική ταυτότητα και το δυτικό πολιτισμό
5. Το ζήτημα των προσφύγων συνιστά ένα πολιτικά ιδιαίτερα ευαίσθητο ζήτημα
Το Μέλλον της Ε.Ε.
Είναι σήμερα σαφές ότι η επιλογή της Ε.Ε. να προωθήσει πολιτικές ανάπτυξης στις χώρες-προέλευσης μεταναστών δεν έχει επιφέρει συγκεκριμένα και μετρήσιμα αποτελέσματα, τόσο λόγω της αδυναμίας της ίδιας της Ένωσης να καταστήσει σαφή τη σύνδεση μεταξύ μετανάστευσης και ανάπτυξης όσο και λόγω της απροθυμίας η/και αδυναμίας των κρατών-μελών να υλοποιήσουν συγκεκριμένες δεσμεύσεις που αναλήφθηκαν σε κεντρικό επίπεδο, περιορίζοντας έτσι σημαντικά τις πιθανότητες πρόληψης των μεταναστευτικών ροών.
Η Ευρώπη θα καταφέρει να απαντήσει ουσιαστικά και αποτελεσματικά στην πρόκληση της διαχείρισης των μικτών ροών μόνο αν το κάνει συνολικά, συντεταγμένα, και κυρίως συνεργατικά με όρους πραγματικής αλληλεγγύης. Πρέπει να επενδύσει περισσότερο στην ανάδειξη ασφαλών χωρών και εκτός των συνόρων της, στην αύξηση και στη σωστή κατανομή της ανθρωπιστικής βοήθειας στις χώρες προέλευσης, αλλά και στο συντονισμό της δράσης στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής με την εσωτερική ασφάλεια και τον έλεγχο των συνόρων. Επιπρόσθετα, η φύση της Ε.Ε. ως κανονιστική δύναμης ( normative power ) δοκιμάζεται σημαντικά από τη διαχείριση της ανθρωπιστικής διάστασης της προσφυγικής κρίσης.
Η κρισιμότητα της διαχείρισης για την Ευρώπη είναι ακόμη μεγαλύτερη λόγω της συνειδητοποίησης πως οι ροές μεταναστών και προσφύγων θα συνεχιστούν και τα επόμενα χρόνια και ίσως δεκαετίες. Παρά τις διπλωματικές προσπάθειες, δεν υπάρχουν πολλές ελπίδες για μία διαρκή ειρήνη στη Συρία, ενώ περίπου 4.000.000 πρόσφυγες από τη Συρία βρίσκονται στην Ιορδανία, το Λίβανο και στην Τουρκία. Επίσης, πολλές χώρες της περιοχής βρίσκονται αντιμέτωπες με σημαντικά προβλήματα ασφάλειας τα οποία είναι πιθανό να προκαλέσουν νέα έκρηξη μεταναστευτικών πιέσεων (ας μην λησμονούμε ότι σύμφωνα με τις προβλέψεις του Ο.Η.Ε. η Αφρική θα διπλασιάσει τον πληθυσμό της μέχρι το 2050).
Για την Ε.Ε. η μετανάστευση και η προσφυγική κρίση αποτελεί τεράστια δοκιμασία συνοχής και εξέλιξης. Η πορεία της διαδικασίας ολοκλήρωσης στον τομέα της μεταναστευτικής πολιτικής και της ελεύθερης διακίνησης προσώπων βρίσκεται σε κρίση. Η ενιαία στάση της Ε.Ε. δοκιμάζεται από τα εθνικά συμφέροντα των κρατών μελών που έχουν αναδειχτεί με τον πιο σκληρό τρόπο μέσα από τις διαστάσεις ασφάλειας της προσφυγικής κρίσης. Εάν η Ένωση δεν καταφέρει να διαφυλάξει αποτελεσματικά τα εξωτερικά σύνορα και να εξασφαλίσει τη δίκαιη κατανομή των βαρών ανάμεσα στα κράτη- μέλη ο κίνδυνος μιας συνολικότερης εθνικοποίησης των πολιτικών θα γίνει πραγματικότητα.
Αναμφίβολα, ο χαρακτήρας της Ένωσης ως «κανονιστικός» και «πολιτικός» δρών ασφάλειας κλονίστηκε σημαντικά από τη διαχείριση της μεταναστευτικής/προσφυγικής κρίσης. Η βραχυπρόθεσμη έμφαση σε πολιτικές αποτροπής, η οποία μάλιστα συνοδεύτηκε από έμμεση και άμεση "εθνικοποίηση" στους ελέγχους των συνόρων, απέχει ακόμη πολύ από την ζητούμενη ολιστική προσέγγιση που εστιάζει στην αντιμετώπιση των αιτιών και όχι των επιπτώσεων και δίνει έμφαση στην πρόληψη και όχι στην καταστολή. Επιπρόσθετα, η φύση του μεταναστευτικού ζητήματος και η ανάγκη ουσιαστικής διαχείρισής του μέσω της πρόληψης, αναδεικνύουν την αναγκαιότητα η Ε.Ε. να επιστρέψει στην «κανονιστική» φύση αντιμετώπισης των απειλών.
Στην περίπτωση της μετανάστευσης δεν ωφελεί η προσέγγιση της ασφάλειας με όρους φοβικούς, αντίθετα, χρειάζεται μία προοδευτική ερμηνεία της σχέσης που βάζει τον άνθρωπο, ως ιδιώτη και όχι ως πολίτη, στο επίκεντρο της επιζητούμενης προστασίας. Η αντιδιαστολή ασφάλειας και ελευθερίας/ ανθρωπίνων δικαιωμάτων αποτελεί μία αφαιρετική κατασκευή.
Η ανάγκη προσέγγισης του μεταναστευτικού φαινομένου με όρους ανθρώπινης ασφάλειας, η οποία που θέτει στο επίκεντρο τον μετανάστη, δεν είναι βεβαίως ασύνδετη με την έννοια της εθνικής ασφάλειας που θέτει στο επίκεντρο το κράτος και τον πολίτη της χώρας υποδοχής και δεν επιχειρεί για αυτό τον λόγο να αντικαταστήσει τα παραδείγματα της εθνικής και της εσωτερικής ασφάλειας. Επιχειρεί αντίθετα να λειτουργήσει ενισχυτικά και συμπληρωματικά σε αυτά στην κατεύθυνση της προστασίας ανθρώπων που τυπικά ή και άτυπα εντάσσονται στην κατηγορία των «μη πολιτών». Τα σύγχρονα κράτη θα πρέπει να είναι ικανά να εγγυηθούν την ασφάλεια όλων των ανθρώπων που βρίσκονται στο έδαφός τους χωρίς να διαχωρίζουν μεταξύ πλειοψηφιών και μειοψηφιών”.
